RELAZIONE SUL SOGGIORNO A NAIROBI (15-29 MAGGIO) PER LA QUARTA UNCTADUnited Nations Conference on Trade and Development —

Modalità della mia partecipazione ai lavori.

Ho seguito la Conferenza in qualità di membro della delegazione italiana, cosi composta: 1) ministro Giuseppe Jacoangeli (Ministero Affari Esteri); 2) Cons. Lattanzi (Ministero del Bilancio); Cons. Mingazzini (Min. Aff. Esteri); cinque esperti ministeriali (Affari Esteri, Tesoro e Bilancio); dott. Leonini dell'OCDEOrganisation de coopération et de développement économiques; e oltre a me, un altro osservatore, il prof. Sideri (cattedratico di Economia dello Sviluppo all'Università dell'Aja). Non prevedendo il re golamento dell'UnctadUnited Nations Conference on Trade and Development differenza di statuto tra delegati e "counsellors", ho avuto la possibilità di seguire i lavori di commissione iniziati in coincidenza con il mio arrivo. Ai fini di una piu esatta ed approfondita valutazione dei meccanismi,delle posizioni e delle forze, ho ritenuto utile concentrare la mia presenza nella commissione incaricata del problema cruciale delle materie prime, facendo nei rari momenti di pausa qualche puntata nell'altro settore più acutamente conflittuale, quello delle questioni finanziarie.

Come l'altro osservatore, devo principalmente tale possibilità di partecipazione (nonostante gli ostacoli continuamente opposti dal cons. Mingazzini) al capodelegazione, che ci ha fatto regolarmente partecipare anche alle sedute di lavoro della delegazione stessa, e in particolare alla discussione preventiva del suo intervento. Tale appoggio è stato per me particolarmente necessario in quanto da parte del Ministero Affari Esteri era venuta a Nairobi l'istruzione di non inserire il nome del rappresentante dell'Ipalmo (e cioè, secondo la prima comunicazione, del prof. Calchi Novati), nella lista dei membri della delegazione, che comprendeva invece il prof. Sideri.

Iter della Conferenza e posizioni dei paesi industrializzati.

Senza soffermarmi sull'andamento generale e sui risultati, ormai noti, mi limiterò a indicare alcuni elementi che potevano maggiormente colpire all'osservazione diretta.

Mentre il gruppo II (accordi commerciali, industrializzazione e trasferimenti di tecnologia), il gruppo IV (rapporti tra paesi in via di sviluppo e provvedimenti per i paesi insulari e enclavés) e il gruppo V (rapporti tra paesi a diverso regime economico e sociale, e questioni istituzionali) iniziavano il vero e proprio — 2 — negoziato tra gli industrializzati ed i Settantasette, per il gruppo I (materie prime) e III (questioni monetarie, flussi finanziari ed indebitamento) le trattative rimanevano fino all'ultimo circoscritte all'interno di ciascuna delle due parti contrapposte, per l'impossibilità di arrivare a un accordo all'interno del gruppo B (paesi industrializzati ad economia di mercato), a sua volta in attesa di un impossibile compromesso tra i membri della CeeComunità Economica Europea. Situazione che a lungo andare diveniva paradossale, in una crescente tensione accompagnata dalla sfida dei versamenti unilaterali al "fondo comune" via via annunciati da parte dei Settantasette (più la Norvegia): decisione che poteva effettivamente rivelarsi pericolosa, in quanto un fondo unilaterale avrebbe inevitabilmente funzionato, nonostante le prevedibili defezioni, come strumento di pressione sui prezzi concentrato su qualche prodotto particolarmente sensibile. La posta fondamentale del negoziato di Nairobi si è cosi sempre più concentrata sul fondo comune per le materie prime": per il delegato americano, da "non nominare" neppure; per la CeeComunità Economica Europea da negoziare in base ai risultati degli accordi "prodotto per prodotto", ma in tempi che l'intransigenza dei Settantasette ha reso sempre più brevi, fino ad arrivare all'impegno di aprire comunque le trattative entro il mese di marzo 1977. Nel settore finanziario, il tema più bruciante e più controverso (al punto dienarginare totalmente dalle trattative le questioni monetarie, affidate alla medesima commissione) era quello dello indebitamento, dove gli americani ponevano un veto assoluto non solo all'ipotesi del consolidamento, non solo alléautomatismo nell'applicazione dei provvedimenti che fossero stati concordati (e su questo punto i Settantasette si sono rivelati abbastanza flessibili) ma a qualsiasi possibilità di devolvere il problema ad istituti diversi dal "club di Parigi" e tanto meno di creare nuovi meccanismi, come era nelle richieste dei Settantasette. Vorrei a questo punto sottolineare che, come in tutti i precedenti negoziati, la più irriducibile resistenza statunitense verteva sempre non sull'entità finanziaria delle concessioni (prioritaria invece per Bonn, sempre allineata sulle posizioni di Washington) ma su ogni possibile trasformazione degli attuali meccanismi o costituzione di nuovi istituti che possa generare, a breve o lunga scadenza, una diminuzione di controllo.

Quanto alle posizioni mantenute dai vari settori del gruppo B nel corso della Conferenza, si possono fare alcune osservazioni: a) per la prima volta la CeeComunità Economica Europea ha compiuto un notevole sforzo per conquistarsi rispetto alle posizioni americane una effettiva autonomia, difendendo con fermezza l'esigenza di presentarsi ai Settantasette su posizioni che offrissero una minima possibilità di negoziato: linea ovviamente contrastata dalla Germania federale e, sia pure in forma lievemente più flessibile, dalla Gran Bretagna;b) si è confermato ancora una volta come la Francia, pure avendo presentato all'inizio attraverso Fourcade posizioni cui si era da principio ispirato il documento comunitario, svolga in realtà una politica di dichiarazioni oltranziste volte a propiziarsi il Terzo Mondoi Paesi in via di sviluppo, mentre mantiene nei negoziati reali una notevole durezza e una sostanziale aderenza alle decisioni di Washington, c) per quanto riguarda il resto del gruppo B, i giapponesi hanno svolto con puntigliosa durezza il ruolo di portavoce degli Stati Uniti; prevedibilmente allineate con i Settantasette fino a che non è stato raggiunto un compromesso la Norvegia e, in forma mitigata, la Svezia; poco attivi i paesi minori; e il Canada, su cui i Settantasette contavano per il "fondo", ha invece mantenuto una posizione più o meno simile a quella comunitaria; d) secondo fenomeno abbastanza nuovo, l'obiettiva convergenza di posizioni che si è creata nel corso del negoziato (e che ha trovato esplicita espressione nell'adesione a una medesima interpretazione estensiva della risoluzione sulle materie prime) fra i paesi industrializzati minori o in qualche modo periferici: e cioè il gruppo CeeComunità Economica Europea escluse RftRepubblica Federale Tedesca, Gran Bretagna e Francia; i paesi dell'Europa meridionale e del Nord Europa; la Svizzera, l'Austria ed infine il Canada; e) l'atteggiamento statunitense è stato caratterizzato da un'opera di pressione estremamente pesante, ma al tempo stesso, davanti all'imprevista indipendenza della CeeComunità Economica Europea, dallo sforzo evidente di evitare a tutti i costi l'isolamento.

Registro brevemente alcune tappe piu significative o meno note della fase conclusiva del negoziato. Soltanto nella notte del 28 maggio, dopo una serie di incontri rinviati, il gruppo B presentava per la prima volta alla controparte, in sede di "gruppo di contatto della presidenza", le proprie posizioni sul tema delle materie prime con due documenti distinti: il documento CeeComunità Economica Europea (accompagnato dalle riserve della RftRepubblica Federale Tedesca e della Gran Bretagna, mentre l'Olanda, constatata l'impossibilità di accordo comunitario, riprendeva la propria autonomia) e un documento degli altri membri del gruppo più o meno ricalcato sul testo statunitense e dal quale si dissociavano Norvegia e Svezia. Seduta tempestosissima, nel corso della quale ./. — 4 — i vari portavoce dei Settantasette ripetevano a nome del gruppo di sentirsi "insultati" dal procedimento e rifiutavano di trattare su tali basi. L'indomani, mentre Kissinger si recava precipitosamente a Bonn, un compromesso era cercato a Nairobi da Robinson attraverso trattative a livello ministeriale sia all'interno del gruppo B, sia tra le due parti. Senza cedere sul tema del debito (nel quale in paesi europei rinunciavano a imporre le proprie posizioni dato il peso determinante dell'alleanza Usa-RftRepubblica Federale Tedesca in una decisione di carattere prettamente finanziario) Robinson accedeva invece a un nuovo documento CeeComunità Economica Europea, accettato dal gruppo ministeriale dei Settantasette, e che costituiva un preciso impegno ad aprire un prenegoziato sul fondo comune nel mese di settembre e negoziati formali entro il marzo 1977. Contropartita imposta alla CeeComunità Economica Europea,il voto favorevole alla proposta Kissinger (tuttavia rimasta/nonostante le pressioni, una semplice iniziativa unilaterale): voto che poteva considerarsi puramente simbolico, se l'esca degli investimenti connessi alla prospettata Banca delle Risorse non avesse indotto all'astensione o al voto favorevole anche parte dei Settantasette, per cui l'approvazione fu evitata con uno scarto minimo di voti. Fallite le successive pressioni per ottenere l'adesione della CeeComunità Economica Europea a una dichiarazione e una riserva nettamente provocatorie sul principio del "nuovo ordine economico internazionale" (pressioni che tuttavia il delegato di Washington aveva istruzioni di non spingere fino al punto di rottura, Robinson presentava in seduta plenaria (seguito da RftRepubblica Federale Tedesca e Gran Bretagna) la nota interpretazione limitativa della risoluzione sulle materie prime per iniziativa di Pronk, i paesi prima indicati viopponevano una dichiarazione che dava al documento il massimo valore d'impegno.

I risultati.

Gran parte della stampa italiana è stata in proposito abbastanza trionfalistica (in generale, con scarsissima conoscenza dei termini reali nel negoziato, sul quale l'informazione è stata deplorevolmente carente). In realtà, i risultati si limitano alla semplice "raccomandazione" di allargare il sistema di preferenze generalizzate e di "attenuare" gli ostacoli non tariffari, devolvendo però l'attuazione di questo processo al GattGeneral Agreement on Tariffs and Trade; a dichiarazioni estremamente generiche in fatto di industrializzazione, senza che sia previsto alcuno dei meccanismi e degli impegni richiesti dai Settantasette; sul piano dei trasferimenti di tecnologia, a parte il costituendo Centro d'infomazione — di cui rimangono estremamente imprecise struttura e funzioni — la questione cruciale, quella del "codice", rimane totalmente insoluta, e demandata ad un comitato ad hoc, che ha il ./. — 5 — compito di formularne le clausole senza pronunciarsi per ora sulla discriminazione, prevista nella risoluzione finale, tra articoli "coercitivi" e articoli "volontari". Ugualmente demandata a un comitato intergovernativo la questione del debito; i problemi monetari non sono stati neppure discussi; per la ristrutturazione dell'UnctadUnited Nations Conference on Trade and Development soltanto le formulazioni più generiche. Infine, per quanto riguarda le materie prime massimo oggetto di quell'ottimismo della stampa — è da ricordare che l'accordo può essere totalmente rimesso in questione, dato che nella interpretazione statunitense si è subordinato il negoziato relativo al "fondo comune" a quanto si potrà definire in sede di pre-negoziato sugli obiettivi, sui meccanismi e sulla gestione di tale fondo.

La posizione italiana

Vorrei innanzi tutto segnalare l'estremo interesse con cui membri di varie delegazioni dei Settantasette (tra i quali l'ambasciatore algerino Ait Challal, copresidente della Commissione Sviluppo alla Conferenza Nord Sud) mi hanno interrogato fin da principio sulle posizioni che avrebbe assunto l'Italia, dimostrando la convinzione che queste dovessero distinguersi all'interno del gruppo B e dalla stessa CeeComunità Economica Europea in una direzione di apertura (tipo Olanda) che veniva considerata spontaneamente consona a un paese in difficile situazione economica, organicamente inserito nel Mediterraneo,e di fatto interessato ai migliori rapporti sia con i produttori di materie prime, sia con i paesi bisognosi di cooperazione da parte delle sue imprese.

Per quanto riguarda l'atteggiamento adottato alla Conferenza dalla delegazione italiana, è doveroso riconoscere che in base alle direttive del capodelegazione, secondato per i due settori conflittuali da due espertissimi tecnici ministeriali, e per il gruppo II dal rappresentante del Ministero del Bilancio, è stato compiuto con molta dignità ed equilibrio, e con la discrezione imposta dalla situazione del nostro paese, il massimo sforzo per secondare le posizioni aperte a un negoziato reale. (questo soprattutto per il settore materie prime, data la inopportunità d'iniziative italiane dove le decisioni implicavano un più diretto intervento finanziario). E tale atteggiamento ha trovato pubblica espressione nell'adesione italiana all'interpretazione estensiva della risoluzione sulle materie prime. Devo invece sottolineare la totale assenza del governo italiano: assenza che ha tra l'altro escluso totalmente l'Italia dalle trattative a livello ministeriale, le uniche determinanti per l'esito della Conferenza. Non basta: mi consta che in qualche momento decisivo, non è arrivata neppure risposta ai telex con cui si chiedeva un consenso su certe posizioni fondamentali.

I Settantasette.

Naturalmente, le divaricazioni interne sono state presenti anche nel gruppo dei paesi in via di sviluppo: si è però riusciti a non farle esplodere in piena luce. Come sempre, l'Algeria ha svolto la funzione di paese trainante, riuscendo a mantenere, con una incessante attività d'interventi di corridoio, una notevole compattezza nel gruppo africano (dove, tra i paesi economicamente rilevanti, la Nigeria dimostrava una notevole durezza contrattuale) e una perfetta osservanza della linea generale da parte del portaparola del gruppo, la Costa d'Avorio. Atteggiamento che non è mutato nonostante le dichiarazioni possibiliste pronunciate dagli AcpGruppo degli stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico in un incontro ufficioso con la CeeComunità Economica Europea (incontro su cui ho avute due versioni contrastanti: quella comunitaria, eccessivamente ottimista, e quella di Ait Challal/,sicuro di una solidarietà che è stata infatti mantenuta. Quanto alle posizioni filo-statunitensi che esistono tra i membri dell'OpecOrganization of the Petroleum Exporting Countries esse sono state in un certo senso neutralizzate dalla decisione presa a Parigi di contribuire al "fondo comune", aprendo cosi la via agli agli altri contributi. Molto più sensibile la differenziazione dell'America Latina". Salvo Cuba, il solo Perù ha mantenuto almeno sul piano ufficiale un atteggiamento intransigente; quanto agli altri paesi, hanno dimostrato con il silenzio nelle riunioni pubbliche, e l'atteggiamento assunto negli incontri più ristretti, di essere esclusivamente interessati a due settori — accesso ai mercati e industrializzazione. Lo stesso Messico, come sempre oltranzista in aula, deplorava nelle conversazioni private — come ho avuto l'occasione di constatare personalmente — l'atteggiamento "scarsamente conciliante" dei suoi compagni di parte.

Gruppo D

("Paesi ad economia di piano") Il dibattito tra Settantasette e Gruppo D ha raggiunto, in tema di aiuti, di accesso ai mercati e di debiti, punte estremamente aspre, a quanto mi è stato detto da varie delegazioni dei paesi in via di sviluppo e da quanto è emerso nell'ultima seduta del "gruppo di contatto della presidenza", dove si era deciso,su richiesta degli africani, di portare. in plenaria i punti conflittuali (ricordo che anche la formale adesione al principio del "fondo comune" era vanificata dalla pregiudiziale della "volontarietà"dei contributi). Tale decisione non è stata applicata soltanto perchè la situazione conflittuale in atto con il gruppo B (presso il quale sono stati d'altronde svolti dalla UrssUnione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche dei sondaggi sul tema degli aiuti) ha convinto i Settantasette a non far esplodere pubblicamente il dissenso con il ComeconCouncil for Mutual Economic Assistance. Tuttavia la questione, totalmente irrisolta, è stata anch'essa demandata a un comitato intergovernativo.

Contatti

Nonostante una serie di elementi scarsamente propizi alla instaurazione di assidue relazioni con i rappresentanti dei Settantasette (scarsa presenza al Palazzo delle Conferenze, dato lo stallo dei negoziatiunita alla lontananza dell'albergo scelto dalla delegazione italiana; (livelle prevalentemente tecnico delle delegazioni, poichè gli esponenti governativi, presenti in apertura, hanno fatto ritorno solo per le febbrili consultazioni fina1i) ho preso contatto con la maggior parte delle delegazioni africane tra queste, in modo particolarmente cordiale e assiduo con la delegazione mozambicana,che ha dimostrato tra l'altro vivo interesse per la progettata Conferenza sull'Africa australe e con quella algerina — e con alcune delegazioni latino americane, in particolare Messico e Venezuela. Le stesse sedute di lavoro hanno invece consentito un continuo contatto con le delegazioni della CeeComunità Economica Europea, dei singoli paesi europei, del Canada e del Giappone. Ho inoltre stabilito rapporti con rappresentanti dell'OcdeOrganisation de coopération et de développement économiques, del GattGeneral Agreement on Tariffs and Trade, del Segretariato dell'UnctadUnited Nations Conference on Trade and Development, con le delegazioni della Jugoslavia, della RumeniaRomenia, della Cina; e con alcuni esperti ,in particolare Samir Amin.

Mi sembra di un certo interesse per l'Istituto segnalare che alcune delegazioni europee comprendevano anche parlamentari di partiti al governo e di opposizione.

Riflessi della Conferenza per l'Ipalmo.

Il dibattito di lavoro all'interno della delegaziondelegazione italiana finiva con l'imperniarsi principalmente intorno a questo tema: fermi restando i vincoli e le limitazioni poste all'Italia dal suo inserimento nella CeeComunità Economica Europea, dai suoi legami con la NatoNorth Atlantic Treaty Organization e in particolare dalla dipendenza in cui la pone la sua difficile situazione finanziaria, è più proficuo per gli interessi italiani seguire docilmente, come è stato generalmente fatto nelle precedenti conferenze internazionali, le consegne dei "big", oppure dimostrare un minimo di iniziativa autonoma che possa secondare l'azione dei paesi trainanti, quale è stata a Nairobi l'Olanda/,e aumentare presso i paesi in via di sviluppo il nostro credito politico?

Le posizioni assunte dalla delegazione italiana a Nairobi sono state improntate a questa seconda linea. Ma il negoziato continua: la maggior parte dei problemi è stata demandata a trattative in altra sede; entro settembre ogni paese dovrà dichiarare le proprie posizioni all'UnctadUnited Nations Conference on Trade and Development sul tema "del fondo comune"; la Nord-Sud, dove si è nuovamente trasferita la massima parte dei problemi, non è ancora entrata dalla fase risolutiva — senza contare le scadenze vicine della riunione OcseOrganizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico e di Portorico.

Si pone dunque con urgenza il problema dell'azione di approfondimento, d'informazione e di dibattito che può essere svolta dall'Istituto per agire tanto sull'opinione pubblica come sugli ambienti politici. Azione fortemente sollecitata dai rappresentanti ministeriali che hanno condotto le trattative di Nairobi e si occupano in generale dei grandi negoziati internazionali. Tale azione era già stata definita e avviata prima di Nairobi in base a un programma di cui mi è stato affidato il coordenamento: 1) riunioni periodiche di informazione e di dibattito; 2) costituzione di un gruppo di studio per approfondire i problemi fondamentali; 3) pubblicazione delle relazioni di tale gruppo e di una sintesi dei lavori svolti al primo livello.

Si tratta però di assicurare a tale dibattito un'effettiva partecipazione dei responsabili politici e dei rappresentanti dei grandi enti economici, con i quali gli stessi esponenti ministeriali hanno sottolineato la necessità e insieme la difficoltà di mantenere un reale contatto, e che sono stati totalmente assenti alle due prime riunioni indette dall'Ipalmo su questo tema.

Poichè tale assenza, solo in parte giustificata dalla congiuntura, si ripete di frequente quando si discutanc problemi di politica generale, ritengo che sarebbe necessario un intervento dei membri del Direttive dell'Ipalmo per assicurare nei singoli settori una reale partecipazione e promuovere il contatto che ci viene richiesto, e che rientra indubbiamente nei nostri compiti statutari.